相权与皇权的矛盾，由来已久。

矛盾是从汉武帝开始的。帝国制度创立之初，统治者或重法术，或贵黄老，都主张君主无为、臣僚执政，因此皇帝和宰相的责权利也很明晰：皇帝是国家元首，象征着天下的统一和主权；宰相是政府首脑，由三公（丞相、太尉、御史大夫）分别执掌行政、军事和监察权，实际管理国家，并向皇帝负责。相府和皇宫各就各位，不相混淆。

然而这个制度让好大喜功的汉武帝不能满意，于是用大司马为魁的内朝架空丞相为首的外朝，皇帝实际上集国家元首和政府首脑于一身。这种做法对皇帝的要求很高。皇帝如果由于种种原因不具备执政能力，大权就会落入外戚、权臣甚至宦官手里，汉帝国也最终因此而灭亡。

隋唐吸取两汉的教训，重新建立了宰相制度。相权仍然存在，但被分割为决策、审核、执行三个环节，对应地产生了中书、门下、尚书三个部门。中书门下合为政事堂，称为政府，以取代两汉的相府。政府组成人员是有权参加政事堂会议的“同中书门下三品”或“同中书门下平章事”。他们都是宰相。不像西汉，丞相、太尉、御史大夫都只有一人。

换言之，汉有国务总理，唐只有国务委员。

显然，唐代制度设计的目的是分割削弱相权，然而实际情况却事与愿违。为了提高效率，尚书省负责人退出政事堂会议，成为纯粹的执行者；中书和门下则合并办公，不再相互制衡。再加上宰相人数没有一定之规，结果就出现了李林甫和杨国忠大权独揽的局面，安史之乱随之而起。

结论是：汉制和唐制，都有问题。

所以到了宋，就得改制。

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