晋察冀边区政府成立后，由聂荣臻领导边区政府的建设。首次反围攻胜利后，中共中央北方局和八路军总部于1938年2月，派彭真到达晋察冀，代表北方局领导晋察冀边区的工作。3月26日，中共中央决定：彭真以北方局的名义，协同聂荣臻指导晋察冀、平汉路东，以及平、津两地党的工作。

彭真曾任北方局组织部长，政策水平高，思维敏捷。由他来主持晋察冀党的工作，聂荣臻自然很高兴。同年11月，中共中央政治局决定：以彭真为书记，聂荣臻、关向应、程子华为委员，组成中央晋察冀分局。以后，中央晋察冀分局改名为中央北方分局，成员没有变动。直到1941年1月彭真回延安准备参加中共“七大”，又改为晋察冀分局由聂荣臻代理分局书记。

晋察冀边区在彭真、聂荣臻、宋劭文等人的领导下，从一开始就很重视根据地的全面建设。除大力加强主力军、地方武装和民兵的建设外，还特别重视党的建设。聂荣臻和彭真都认为，要建设好根据地，首先必须要加强党的各级领导。这是根据地得以巩固扩大的根本保证。在1938年4月中共晋察冀边区第一次代表大会上，聂荣臻要求无论是地方党组织还是部队党组织，都要真正起战斗堡垒作用，领导和教育群众坚决贯彻中国共产党的抗日民族统一战线的各项方针、政策，团结起来坚持抗日斗争。

为了建立既是抗日又是民主的根据地，边区广泛地开展了民主政治运动，进行区、村政权民主选举，逐步加强和改造了基层政权。聂荣臻经常与宋劭文等研究，确定改造原来的旧政权首先要发动群众。群众发动起来后，用各种办法检举基层政权中的不良分子，把压迫人民或不为人民办事的人都清除出去，然后选举能代表基本群众利益的人出来掌握政权。各地还实行各级人民代表会议制度，改革了政权机构。代表由村民大会选举产生。农民群众文盲多，投票选举颇为不便，他们就创造了在当时是极为民主的“豆选”办法。就是候选人每人背后放一只碗，选民想选谁就往谁的碗里放颗豆子，最后以豆子的多少来确定选举结果。这样选出的代表或干部，大多能真正做到为人民谋利益，得到群众的拥护。这样当家做主的民主权利，是晋察冀人民祖祖辈辈从未有过的，从而极大地激发了人民群众的抗日积极性。

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