郑永年 新加坡国立大学东亚研究所所长

从中国改革开放以来的经验看，制度创新的主体包括地方政府、企业和社会。在今天各方面的改革都遇到极大阻力的情况下，如何赋权这三大主体继续承担体制创新的责任呢？这里先讨论地方政府和企业的作用。

地方政府指的是省政府以下的所有地方政府，包括省、直辖市、自治区、计划单列市、地级市、县级市和乡镇政府。这些层级政府的体制创新能力很不一样。经验地看，省和县这两级最为重要，最具有动力。近年来，广东、浙江和江苏等省都在做体制创新的实践，在各方面做出了出色的成绩。例如，广东包括经济上的产业升级、以分权社会为主线的社会管理的全方位体制创新。

浙江的省管县制度中，县一级的改革最为现实。广东的顺德、南海、珠海等地方的改革充满着无限的动力。地方创新具有很大的动力机制。有两个因素推动着地方政府去创新。第一，政治上的动机，即升级考核。现在地方官员之间充满着竞争，要有竞争力，他们必须有所作为。第二，地方的一线政府，尤其是县级政府，要直接面对社会经济问题。它们不能像中间层政府例如地区级政府，可以不用直接面对问题或者可以回避问题。在老制度和老方法解决不了问题的时候，一线政府官员必须寻找新制度和新方法。

但是，如果与20世纪80年代作比较，今天地方政府的创新能力在下降，并且下降得很快。主要原因在于现在的顶层能力的下降，也就是顶层防止和减少中央官僚机构，对地方制度创新进行阻碍甚至否定的能力。20世纪80年代，地方充满创新动力，这和当时中央顶层有密切的关系。当时以邓小平为核心的改革者，一方面大力提倡和鼓励地方创新，通过分权给予地方巨大的制度创新空间；另一方面也有能力给予地方创新有效的政治保护。对地方创新，当时也有不同的看法和争论，但每次争论之后，地方创新总是受到肯定。

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