1938年春，毛泽东又在筹划八路军新的战略行动方向。此时华北的大部分城镇和交通线已落入日军之手，但敌人由于战线拉长，兵力更分散，敌后空隙加大，河北、山东部分平原地区，共产党员拿起三支破盒子枪就能占领一个县。据此，毛泽东看到了游击战向平原发展的机会。

1938年初，毛泽东指示晋察冀军委，要设法在平汉路和津浦路之间的河北、山东平原地区开展游击战争，建立根据地，扩大民族解放的战场。

1938年4月21日，毛泽东、张闻天、刘少奇致电一二九师的刘伯承、邓小平、徐向前等指示：“根据抗战以来的经验，在目前全国坚持抗战与正面深入群众工作两个条件之下，在河北、山东平原地区，广泛地发展抗日游击战争，坚持平原地区的游击战，也是可能的。党与八路军部队在河北、山东平原地区应坚决采取尽量广泛发展游击战争的方针。”这从战略全局的高度对发展平原游击战争给予了突出的强调。

随后，毛泽东致电新四军的主要负责人项英，要求他克服困难，在广阔的华中平原开展游击战争，创立游击根据地，扩大新四军的影响。

在毛泽东等多次催促下，5月中旬，新四军第一支队进入苏南；7月，第二支队进入苏皖边地区，开始进入创立游击根据地的新时期，在北起陇海铁路，南跨长江，西迄汉水，东至海滨的广大华中地区开展游击战争。

5月下旬，前线的指挥员徐向前在关于开展河北游击战争的文章中初步解决了如何进行平原游击战争的问题。他说：如果单从战术眼光看，游击队在平原自然较在山区活动困难，但我们不能由此就怀疑在平原发展游击战的可能性。游击队活动的依托，一是地形上的便利条件，二是与广大人民的结合，这是最重要的。徐向前提出了在平原创造“人山”的思想：“假如我们能在平原地区，把广大的人民推动到抗日战线上来，造成游击队的人山，我想不管什么样的山，也没有这样的山好。”几个月后，他去了山东平原实践他的“人山”思想。

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