40年代初期，陕甘宁边区和各敌后抗日根据地发生了空前严重的物质困难，机构庞大、农民负担过重的问题比较突出。

当时，陕甘宁边区人口不到150万，其中脱产人员呈直线上升趋势。1939年后，主要是0年和1941年，国民党发动两次反共摩擦，用重兵包围边区，并伺机大举进攻。中共中央被迫从前线陆续调回军队，保卫边区。边区脱产人员（主要是军队）猛增：1938年仅16万人，39年增至49万人，1940年61万人，1941年达73万人。人员增加，支出随之大幅度增长。而1940年10月国民党停发了八路军军饷，同时实行断邮，外援大部断绝，财政收入锐减。

支出增加，收入减少，势必增加人民的负担。

党中央曾规定，党政军脱产人员不能超过人口总数的3%，但此时实际已达到54%。1941年征公粮20万石，已占边区粮食总产量的138%，比1937年只占128%，增加了10多倍；人均负担1斗4升，比1937年负担1升，也增加了多倍。

为克服困难，减轻人民负担，中共中央除开展大生产运动，从发展经济中解决财政问题，进行“开源”外，另一个方法是节流。毛泽东说：“我们必须克服这个困难，我们的重要的办法之一就是精兵简政。”

精兵简政，是李鼎铭等人提出来的。

1941年11月，陕甘宁边区召开了第二届参议会，李鼎铭受共产党“自力更生，克服困难”原则启发，联想到“汉高祖之成功，是在关中推行精兵简政”的史实，认为现在边区要渡过难关，只有开源节流，实行精兵简政。他同姬伯雄等几位参议员商议后，毅然向大会提出提案：

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