袁垂危的时候，北洋系虽已四分五裂，可是段祺瑞和冯国璋却都各有千秋，要取袁而代之，段祺瑞在北京成立责任内阁，把握了政治的主流，可是在北京有好处也有坏处，坏处是行动要受到许多牵制；冯国璋在南京行动就可以自由得多，但也有坏处，坏处是距离北京的政治中心远了一点。

袁死前，冯国璋正在南京召开“南京会议”，冯召集这个会议的目的，是想在袁和反袁派中间，造成第三力量，以便挟袁以对付西南的护国军，又挟护国军以对付袁。这时袁对冯已不放心，所以他采取以毒攻毒的手法，派张勋督理安徽军务，仍然驻守徐州，袁的死党倪嗣冲为安徽省长，袁并且暗示张勋如果能驱逐冯，就派张督苏。这一来，张、倪联合起来捣乱南京会议，使南京会议变成无结果而散的局面。

袁死后，张勋把参加南京会议的各省军阀代表邀往徐州开会，参加的有奉天、吉林、黑龙江、直隶、河南、山西、安徽七省代表，四川、湖南、湖北、江西、山东五省代表则因旨趣不同而没有参加，福建代表则没有及时赶到。

这是5年6月7日，也就是袁死后的第二天，张勋发表了“保境卫民”的通电，并在招待各省代表洗尘的宴会上，向各省代表高谈阔论地谈到“大清朝的深仁厚泽”。6月9日，徐州会议正式开始，张勋派参谋长万绳栻宣布《会议要纲》十条，以“固结团体，巩卫中央”作为烟幕，骨子里却是想组织北洋军阀的各省军事攻守同盟，用以挟制北京政府对抗西南护国军，保全他们的权力地位。不要看张勋是个老粗，他却把握了一个最好的时机，让自己成为当时的政治宠儿。原来袁死后，北洋军阀们正感前路茫茫，后顾皇皇，不知道应该怎么办才是，他们在袁最后时期都是各为自己利益，四分五裂，怎知袁一死，他们却感到如果不团结，北洋系便会解体，因此求生的要求就是要团结。恰好在这个时机张勋召集了徐州会议，正符合了当时的需要。

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