段祺瑞第二次组阁后，一心要完成他武力统一中国的美梦，这是他想超越袁世凯的一个野心，这个野心，尤其在借款有着落后更为积极。他的敌人是西南军人，西南包括云南、贵州、四川、广东和广西五省。段的用兵计划准备由四川进攻云南和贵州，由湖南进攻两广。湖南距离北洋派的占领区最近，本身实力又不强硬，是一个假道的理想地带。段打算由湖北、江西两路夹攻湖南，他原打算派吴光新为湖南督军，可是吴表示愿意向四川方面发展，于是段乃决定调淞沪护军使、第十师师长卢永祥为湖南督军。其后因为段拟议中要段芝贵继任江苏督军一案行不通，乃不调走卢永祥。这时候湖南人唱出“湘人治湘”的口号。在北京的湖南著名人士，如熊希龄、范源濂等也主张湘人治湘，维持现状，反对北军入湘，加以谭延闿以湖南省长而兼督军，颇得湖南人们的拥戴。

段祺瑞针对这个情势，采取了一个将计就计的办法，就是派一个自己的亲信而又是湖南人去做湖南督军，既可堵塞一般人的嘴，又可以执行自己的计划，于是发表他最宠信的傅良佐为湖南督军，仍命谭延闿为湖南省长，同时表示傅良佐虽督湘，但不带北兵入湘。傅在接受新任命时，也发表了“三大治湘方针”：

（一）湘人治湘；（二）军民分治；（三）不带北兵入湘。

傅良佐是湖南乾城人，不过和湖南关系太浅，他一直追随段祺瑞，生长和做事都是在北方，所以他在湘人看起来，根本不算湘人。至于段祺瑞所保证的不带北兵入境，也很难令人置信，过去杨善德到浙江也有过相同的保证，但既成事实后，北兵即源源入浙。当段和傅良佐都指天誓日地说不带北兵入湘时，驻守保定第二十师（师长范国璋）已奉命调防入湘。

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