苏北的盐城，现在是因做过新建的新四军军部而闻名，属于第二层次的革命老区，当下已经变成苏北明星级的中等城市。但是在清朝末期，这个小城市，既不当要冲，也不怎么富裕，藉藉无名，所以，革命到来的时候，根本没有人理它。本地没有革命党，外面的革命党也不屑来。江苏巡抚程德全宣布独立，两江总督张人骏还在顽抗，两边都没有心情管一管盐城，一任其自生自灭，自求多福。

但是，革命和反革命的不管，不等于所有人都不管，打盐城主意的人，还是有的。革命来了，天下大乱，对于当地，就意味着没有秩序，没人管了。凡是这种时候，就会有人趁机弄点事出来，浑水摸鱼。当时，当地没有正规军，只有三个缉私营，驻扎在城外，一个水师营，两个步兵营。其中一个步兵四营人数最多，枪械也比较好一点，其他两营，均唯其管带马首是瞻。这种缉私营，多半由绿营改编，旧军队积习很重，兵员世袭，世代为兵，与社会隔绝。一有战事，作战无心，抢劫有份。革命来了，对他们来说，等于发财的机会来了。武昌起义之后，他们对当地的绅商提出两个要求，一是筹发以前的欠饷，二是从此以后发双饷，理由是世道太乱，他们维持地方治安比较辛苦。当然，如果不答应他们的要求呢，也没有什么，苦就苦一点了，只是他们没准就约束不住自己的部下了。这样的威胁，傻子都知道是啥意思。

原本是保护地方的驻军，在这乱世，成了威胁地方安全的定时炸弹，说炸就炸，引信在人家手里控制着，不给贿赂，人家就要进城开抢。怎么办？什么法子没有，盐城的绅商们只好答应。盐城虽然也算一个小商埠，但却不富有，所需款项，只好由商会出面，向当地的裕宁官钱局借贷，不仅发了此前的欠饷，还按期给这三个缉私营的“匪兵”发双饷。平时还小心伺候，殷勤招待，不时地犒赏牛酒，以求稳住军心。

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