(1)秦汉时期的郡县二级制

秦代的基层政区是县，在少数民族地区的县则称道。县以上设郡，为纯粹的郡县二级制。秦始皇二十六年分天下为36郡，加上内史——首都周围的特区，一共是37个郡级政区。后来郡数有所增加，一方面是开胡越之地，扩大疆域，设置新郡；另一方面是将内地一些郡一分为二，因此秦代总郡数增至48郡(不包括内史)。秦县数目没有文献记载，推测总数在1000个左右。平均起来，每郡约统20来个县。这样的层级和管理幅度都是比较合理的。

西汉建立以后，郡级政区大量增加，其原因有三方面：一是把秦郡划小，或一分为二，或一分为三。譬如把秦内史分成京兆尹、左冯翊〔ping yi平亿〕、右扶风三部分。二是分割，削减王国领域，譬如景帝把梁国(约相当今河南东部、山东西部与安徽西北角)一分为五。三是汉武帝以后扩大疆域，增设20来个新郡。因此西汉末年的郡国总数增至103个，共统辖1587个县级政区，平均每个郡国的管理幅度为15个县，也算适宜。

但对中央政府而言，直接管理百来个郡，幅度却是太大了。因此汉武帝在郡级政区之上设立了14部，作为监察区。首都附近诸郡由司隶校尉部所辖，其他郡国则分属13个刺史部。每部设刺史一人，按六条规定检察地方长官的行为，但不管理地方行政事务。刺史的品秩只有六百石，而郡太守的品秩为二千石，这种以小官监察大官的制度行之颇为有效，郡太守大都能克尽厥职，奉公守法，以至汉宣帝发出“与吾共此(指天下)者，其唯良二千石乎！”(《汉书·循吏传》)

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