帝国的制度是由帝国的性质决定的。

帝国的性质是什么？有人说是"天下为公"。柳宗元《 封建论》 说，汤武封建"非公之大者也"，因为那是"不得已"。商汤时，诸侯三千（其实多半不过是些部落），帮助汤王战胜夏桀。胜利之后，难道能把他们也废了？当然不能（汤不得而废）。周武时，诸侯八百（其实多半不过是些部落国家），帮助武王战胜殷纣。胜利之后，难道能把他们也改了？当然也不能（武王不得而易）。但是说到底，这种"不得已"，也是因为有私心——既"私其力于己也"（有功劳），又"私其卫于子孙也"（有指望），因此"非公之大者"。

秦始皇创立的郡县制（帝国制）则不同。就其制度而言，是"公"（其为制，公之大者也）；就其目的而言，是"私"（其情私也），是为了自己一个人作威作福（私其一己之威也），并把天下人都当作自己的奴仆（私其尽臣畜于我也）。这样说来，秦制度也只能算是"半公半私"。但柳宗元认为，不管怎么说，从秦代开始就天下为公了（公天下之端自秦始）。

于是我们要问：是这样吗？

不可否认，郡县制的帝国确实具有"公天下"的性质或意味。这种性质或意味，主要体现在三个方面，即资源的"国有制"、管理的"集权制"和官员的"任命制"。所谓"溥天之下，莫非王土"，是直到帝国时代才真正实现的（邦国则封建于诸侯），这就是资源国有；"率土之滨，莫非王臣"，也是直到帝国时代才真正实现的（邦国则分权于诸侯），这就是管理集权。资源国有，管理集权，也就"一大二公"——集天下资源于一体，是为大；收天下权力于一统，是为公。"一大二公"的好处，是便于调动和集中人力物力，在诸如兴修水利、抗击天灾、抵御外敌时，凝聚成强大的力量。长城这样的国防工程，都江堰这样的水利工程，阿房宫这样的建筑工程，都兴建在帝国和准帝国时代，绝非偶然。

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