汉代政府官员，自丞相、太尉、御史大夫以下，属于为国家办事者，俸禄统由大司农支付，其费用当然比后宫妃嫔为巨大。

凡内廷及外朝所需日常用品，例皆各自向郡国民间采购。诸官各自为市，由于政府人员及王室人员在市场上大量抢购物资，使物价不断飞跃，为了平抑物价，控制商品的运销，因此在汉武帝时设立了均输制度。

1.均输、平准两策

武帝实施均输法在元鼎二年（公元前115年）试行；五年后，即元封元年由大司农桑弘羊奏请批准，正式在郡国各地设置均输官实行。

古代各地要向政府贡上当地土特产。南北各地方政府要向中央政府输送贡物。由于路途遥远，运费比本身货物还贵；或因运输途中时日耽搁过久而中途腐败，因此实行均输法。

这情况在《盐铁论·本议篇》已提到说：“大夫曰，往者，郡国诸侯各以其方物贡输，往来烦杂，物多苦恶，或不偿其费。”

所谓均输法，即将民间进贡给各地方政府的土产，有用不完者，中央政府规定不必再运送京师，可送到中央政府派驻各地的“均输官”那里暂时储存，随时听候京师命令。数量过多的某些项目，便可在贡地附近卖出。譬如广东的土产可在江西地区出售，将款项上缴中央。又如山东省的织丝，每年王室需用若干，如有剩余的便可在附近地区售出，得款归中央。

武帝所以要实行均输法，归纳其原因有三点。

首先，由于征伐匈奴需巨大战费，富商巨贾又不愿踊跃捐输，不得不开源，故除了盐铁专卖以外，另订均输法。

第二点是为了进一步重农抑商。

第三点，中国历史上的传统观念，视商人为奸利。

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