中央官制理顺了，隋文帝做的第二件大事是改革地方制度。这次改革主要体现在两个方向。

第一，改革原来的州、郡、县三级行政体制，实行州、县两级制。

第二，改变高门大姓把持地方的局面，地方佐官由中央任命。

先看第一项措施。为什么改三级制为两级制？因为当时的地方行政区实在是太多了。举一个数字。西汉的时候，全国一共一百零三个郡，一千五百八十七个县。可是到了隋朝建立之时，别看领土少了江南一大块，行政区倒多起来了。州有二百一十一个，郡有五百零八个，县则有一千一百二十四个。平均一个州才管两个半郡，一个郡管两个多一点县。这也太不合理了！

为什么隋初的行政区这么多？很简单，因为隋朝继承的是北周和北齐的行政设置，北周和北齐的行政区本来就多。当年北齐和北周分裂的时候，争相用官职笼络人才。现有官职不够，就增加地方行政设置。原来一个郡的地方，分成三个郡，就可以多安排几个官员。

你这样笼络人才，我也这样笼络人才，这样一来，无论是北齐还是北周，行政区都越划越小，官也越来越多。后来，北周吞并北齐，地方基本没做变动，就照单全收了，而隋朝又篡了北周的天下，这个问题依然没有解决。

问题是，这么多的行政区，这么多的官，不仅仅意味着人浮于事，行政效率低下，还涉及一个行政成本的问题。要知道，所有官员都得老百姓来养，官员多了，老百姓就苦了。在这种情况下，改革地方行政体制就提到议事日程上来了。

开皇三年（583），有一个叫杨尚希的官员，给隋文帝上了一个奏章，说：“窃见当今郡县，倍多于古。或地无百里，数县并置；或户不满千，二郡分领。具僚已众，资费日多；吏卒增培，租调岁减；民少官多，十羊九牧。今存要去闲，并小为大，国家则不亏粟帛，选举则易得贤良。”

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