雍正是中国专制独裁的集大成者，他不能允许大清的版图上还有其他土皇帝。

土司的罪恶由来已久，不光清廷想整治土司，属民们也强烈地渴望摆脱土司的控制。有的村子里全村的人都要求离开土司，申请归地方政府管辖。

在我国西南的一些省份，像云南、贵州、广西、四川等省的一些地方，住着许多少数民族。这些少数民族的生产力很低，文化发展参差不齐，有的在偏远山区，跟中央政府的关系松松散散。

对这些少数民族，对这些山区人民，中央政府一直采取跟内地不同的怀柔政策，也就是羁縻政策。在唐太宗的时候就设置了羁縻州县，这些地方的刺史由当地的首领担任，宋朝沿袭了唐朝的旧制。元朝建立后，将这些羁縻州县纷纷纳入内地州县，对少数民族实行土司制度。

土司职位可以世袭，他们与中央的关系就是定期纳贡缴税。明朝建立后，仍然沿用了土司制，而且进一步完善，土司跟中央的关系更紧密了，要负责驻防征调等任务。到了清朝，仍然沿用土司制度。顺治五年提出口号：“各处土司，应该世代守护着自己的地盘，不要听从叛贼的诱惑。凡是没有归降的土司，尽快归降，我们给予优待……”

土司制很有民族自治的味道，尽管他们的继承是世袭的，但也要中央政府的批准。不过，在土司内部，中央政府就干涉不了，征多少税完全由他们自己说了算，土司内部有许多不成文的规定，比如对于他的属民有生杀予夺的权力，这些中央政府都管不了。

还有一些地方，连经过中央政府承认的土司都没有，这些地方通常是由当地的头领控制，这种制度又叫做土舍制。土司和土舍们表面上臣服于中央，实际上都是林林总总的割据政权，他们和中央政权利益有冲突。明朝就作出了一些改革，对于一些条件允许的地区，取消土司制，实行郡县制，派遣流官前去治理。改土归流思想在明朝时期就已经存在了，不过当时实行得比较少。

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