嘉庆八年（1803年）以后，海盗行业发生了一些变化，这一时期海上主要首领是蔡牵和朱㸣。

蔡牵和朱㸣都是海盗行业的元老级人物，在此之前，他们是货真价实的海盗，海上打劫，勒索绑票，无所不为。

蔡牵的势力庞大到什么地步呢？他已经取代了清廷水师维护海上秩序，海上商船但凡购买了蔡牵颁发的执照，就能平安无虞地到达目的地。这是官府之外另一种维护秩序的暴力，暴力集团的最终目的总是获利。

蔡牵出洋的历史非常早，乾隆五十九年（1794年）就在海上活动。嘉庆也很早注意到此人，在嘉庆三年（1798年）八月，他在上谕中点了蔡牵的名，把蔡牵当成江洋大盗中头号通缉人物。蔡牵和朱㸣都是当时海盗集团的头目。蔡牵有百来艘舰艇，朱㸣也有几十艘，舰艇中配备有新式西洋大炮，这些装备比当时清廷的水师还先进。

蔡牵和朱㸣通过垄断海上秩序大发洋财，成为巨富后，他们有了新的目标——将巨资投入到反清活动中。这个转变对嘉庆来说是非常严重的一件事，以前他认为这些人不过是求财，现在才发现这些人根本目的还是推翻清王朝，这些海盗的犯罪活动也由“盗”变成“逆”。

蔡牵和朱㸣不约而同地选择了跟内地反清会党联合，并在台湾和沿海一带攻城略地。嘉庆对此非常担心，让吉庆等人一定要尽最大努力切断海盗与内地反清会党的联系。

嘉庆七年（1802年）五月，蔡牵率领部队袭击了厦门附近的大担山和二担山炮楼，捣毁炮楼，抢走大炮。这是蔡牵第一次向清军主动出击，这次出击的目的不是攻城略地，仅仅是抢夺大炮，但也暴露出了清廷海防的废弛。事情发生后，照例是上面对下面一通责备，要求下面要加强训练、搜捕盗贼，等等。

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