1659年（顺治十六年），郑成功、张煌言率领舟师展开的长江战役虽然在南京城下遭到了重大挫折，但这个战役的政治影响却不可低估。显示了郑成功、张煌言为首的东南沿海义师还拥有雄厚实力，特别是大江两岸缙绅百姓的群起响应，使清朝统治者不寒而栗，他们感到当务之急是不惜代价切断义师同各地居民的联系。1661年（顺治十八年）清廷断然决定实行大规模的强制迁徙濒海居民的政策，史称“迁海”。

迁海令经过了一个酝酿过程。1655年（顺治十二年）六月，清廷就曾下令“严禁沿海省分，无许片帆入海，违者置重典”。但是，这一禁令收效并不大。顺治十六年福建漳州府海防同知蔡行馨在《敬陈管见三事》一文中写道：

至于沿海一带每有倚冒势焰，故立墟场，有如鳞次。但知抽税肥家，不顾通海犯逆。或遇一六、二七、三八等墟期，则米、谷、麻、篾、柴、油等物无不毕集，有发无发，浑迹贸易，扬帆而去。此接济之尤者，而有司不敢问，官兵不敢动也。

同年，户科给事中王启祚提出了坚壁清野的建议。他说：

逆郑虽生踞波涛，势不能不聚粮于平地。臣以为宜效坚壁清野之计，除高山峻岭不可攀缘处所外，凡平原旷野多筑坚厚墙垣，迂回其道，相地广狭，间筑城堡，可贮粮石，扎营寨兵，可守望亦可设伏。地如民产，令民自筑，免其徭粮，如系闲旷，当督守汛兵丁修筑。使彼来无所掠，去不能归，此坐而窘之一道也。

在全面迁界以前，少数地方已经采取了把海滨居民赶入内地的措施。例如，顺治十七年福建总督李率泰以海氛未靖为理由，建议“迁同安之排头、海澄之方田沿海居民入十八堡及海澄内地”。九月，得旨允行。

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