从1941年起，日军在华北开始野蛮推行“治安强化运动”。他们将华北各地划分为“治安区”（即日伪占区）、“准治安区”（即抗日游击区）和“未治安区”（即抗日根据地），妄图实行逐步变“准治安区”为“治安区”，“未治安区”为“准治安区”的目标。三四月间，山东日军推行第一次“治安强化运动”，首先在日伪占区内强化伪组织，二次“治安强化运动”，对鲁南、鲁中、清河等抗日根据地进行大“扫荡”。秋天，日伪军将“扫荡”的重点转向沂蒙山区。

在这严酷的斗争环境中，为了解决统一山东军政领导和作战指挥问题，8月19日，中共中央书记处和中央军委决定：“（甲）分局、第115师师部及山纵指挥部靠拢，以便经常开会，以分局会议为统一山东党政军民的领导机关，山东分局暂时由朱瑞、罗荣桓、黎玉、陈光同志组成，朱瑞为书记。（乙）山东纵队归第115师首长指挥，配合作战。（丙）将山纵及第115师两军政委员会合组为山东军政委员会。决定罗荣桓、黎玉、陈光、肖华、陈士榘、罗舜初、江华7人为委员，罗荣桓为书记。”山东分局随即按照中央这一决定，确定分局委员的分工：朱瑞主持党的组织工作，罗荣桓主持军事工作，黎玉主持政府工作，陈光主持财委会工作。

10月2日，罗荣桓率师部到达临沂青驼寺，主持召开了山东军政委员会的第一次会议，研究了第115师和山东纵队建立统一指挥的问题，并对秋季反“扫荡”进行了部署。会后，中共山东分局、山东军政委员会、第115师和山东纵队分别发出粉碎日伪军“扫荡”的指示。

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