1943年春，第二次世界大战发生了有利于反法西斯阵线的转折。德、意转入战略防御。日本在太平洋战场也转入守势，而且国内政局不稳，经济淑于破产，军队士气低落，厌战反战情绪激增。日本帝国主义为挽救其失败的命运，改变其在太平洋战场上的不利态势，阻止美军反攻，急欲尽快结束对华战争，以便从中国战场抽调更多的兵力用于太平洋战场，为此，在1942年12月21日的御前会议上，制定了《为完成大东亚战争而决定的处理中国问题的根本方针》，即所谓“对华新政策”，企图以大力扶植和加强汪精卫伪政权的政治力量，并对蒋介石施加一定的压力，促使蒋、汪合流，以达到“以华治华”的目的。

根据这一方针，1943年2月27日，日军大本营制订了1943年度《对华作战指寻计划》，并发布了《大陆命第757号》命令，规定中国派遣军的首要任务是确保其占领区，首先力争蒙疆地方、山西北部、河北、山东、江苏北部及上海、南京、杭州间地区迅速安定。同时、特别强调要确保重要资源开发地区、中心城市和主要交通线的安全。在作战指导上，要求把日军分为守备部队和机动部队，并以伪军接替部分日军担任守备，以便抽出日军用于太平洋战场和在中国占领区内执行机动作战任务；并且加强航空兵作战，摧毁中、美的空军基地，此外，还决定以由国内调来的1个旅团和在华的部分独立混成旅团为基础，扩编成5个师团，以接替准备调往太平洋战场的5个师团的防务。这样，日中国派遣军所辖兵力仍有24个师团，12个独立混成旅团、1个骑兵集团和13个航空兵中队，共60余万人。

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