民国10年秋冬之际,北京政府在大风暴中有如面临末日,主要是财政窘困,到处闹穷,各省军阀索饷,各部职员索薪,列强讨债,还有中交两行限制兑现,财政总长李士伟不能到任。
10年冬天,闹穷变成了一个大风潮,11月14日教育部部员举行“同盟罢工”,其他各部部员也因欠薪而“怠工”,日常政务因之停顿。参谋部自动请求解散。陆军总长蔡成勋、海军总长李鼎新、司法总长董康、教育次长代理部务马邻翼都因部员索薪而请求辞职。各省军阀一面截留税款,招兵买马,同时还以十万火急或百万火急的电报向北京讨饷,口气愈来愈凶恶。日本人则散布谣言,说是五国将共管中国财政。于是从11月16日起,北京、天津、汉口等处中交两行发生了挤兑风潮。18日外交团议决,拨出关税余款600万元为两行兑现的准备金,可是总税务司英国人安格因为关税余款是公债的担保品,拒不拨付。
外债借不到手,外国债主又毫不留情地催讨到期的欠债,使到北京财政部走投无路。日本首先想出了“借新债还旧债”的办法,于是各国纷纷效法。北京政府赖此饮鸩止渴。
当华盛顿会议开幕的前几天,美国烟酒借款已经到期,10年11月1日,经手借款的美国银行团代表阿卜脱向北京政府也提出了“借新还旧”的办法,建议成立1600万美元的新借款,用以偿还烟酒借款1100万美元及其利息66万美元,并须扣取赎回美国人所持有的湖广铁路债券130万美元及其利息108万,新借款指定以烟酒税为担保品,设立一个以美国为稽核员的烟酒税稽核所主持其事。
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