秦始皇无论是称“皇帝”还是神化自己，其目的只有一个，那就是在政治上实现高度统一，不允许诸侯纷争的局面再次在自己建立的大一统的秦帝国内出现。所以秦始皇首创了皇帝制度，他用“五德终始”说来证明自己统治的合法性，这保障了整个王朝思想舆论上的统一。但仅有这些还是远远不够的，在加强对地方和官员的控制方面，秦始皇也是煞费心机，想尽办法。那么秦始皇是如何具体操作的呢？

历史在发展过程中，常常有巨大的惯性。在秦始皇统一中国的这一年（前221），丞相王绾等大臣认为，六国刚刚被灭，燕、齐、楚等国地处偏远，如果不封王镇守，很难统治。所以，建议立诸皇子为王，镇守偏远之地。这个建议实质上是希望秦始皇能封皇子为诸侯王（丞相绾等言：“诸侯初破，燕、齐、荆地远，不为置王，毋以填之。请立诸子，唯上幸许。”《史记·秦始皇本纪》）。

秦始皇把这个建议交付廷议。所谓廷议，即大臣们的朝议。朝堂之上的意见几乎是呈一边倒地支持丞相王绾的“分封诸子”（始皇下其议于群臣，群臣皆以为便。《史记·秦始皇本纪》），只有廷尉李斯一人反对。

李斯认为，周文王、周武王当年分封的诸子、兄弟、亲戚极多，可是到了后代，当年的亲戚关系越来越疏远，相互攻击，如同仇人。而周天子也管不了诸侯之间的战争。如今天下靠大王的神灵获得统一，划分为郡县，皇子、功臣也有赋税重赏，如果维持这样的局面，天下非常容易控制，并且能得到安宁。如果设置诸侯，很有可能会重蹈周朝的覆辙。

秦始皇说：秦统一天下之前，天下百姓无不苦于连年战争，原因就是那些诸侯王相互争斗。现在朕仰仗祖宗神灵，刚刚安定了天下，如果再立诸侯，这等于又要挑起战争。天下百姓岂不是难以得到安宁？廷尉说得对（始皇曰：“天下共苦战斗不休，以有侯王。赖宗庙，天下初定，又复立国，是树兵也，而求其宁息，岂不难哉！廷尉议是。”《史记·秦始皇本纪》）。

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