西汉初年的官制，基本上沿秦之旧，没有大的改变。汉高祖以功臣封侯者为丞相，丞相位望甚隆，对皇帝敢于直言不讳，甚至敢于言所不当言。惠帝时曹参为丞相，无所事事，惠帝托参子曹窋婉转进言，曹参不改变自己的态度，反而要求惠帝也跟他一样，垂拱无为。文帝幸臣邓通对丞相申徒嘉礼意怠慢，申徒嘉严斥邓通，还对文帝说，陛下幸爱群臣，可以给他们富贵，至于朝廷之礼，不可以不肃。从这些事实中可以看出，由于丞相权重，皇帝与丞相之间，容易出现矛盾。

景帝时，高祖功臣死尽，陶青、刘舍等人以功臣之子受封为列侯，继为丞相，丞相位望有所削弱，但是皇帝与丞相在权力问题上仍然潜伏着矛盾。武帝时丞相田蚡骄横，他所荐举的人，有的一开始就被授予二千石的官位，侵犯皇帝的用人权力。武帝甚至问他“君除吏已尽未？吾亦欲除吏”。因此，削弱丞相权力是加强皇权的一个迫切问题。元朔五年（前124），武帝任命公孙弘为相，然后才封平津侯。公孙弘起自“布衣”，在朝无所援接，只有唯唯诺诺，不敢稍违皇帝旨意。从此以后，功臣列侯子嗣独占相位的局面结束，丞相完全在皇帝的掌握之中，居职“充位”而已。他们动辄得咎，自杀或下狱死者甚多。公孙贺有鉴于此，拜相时不受印绶，顿首涕泣，不得已始起而视事。几年以后，公孙贺也被族灭。

武帝从贤良文学、上书言事的人以及现任官当中，先后拔用了文才出众的严助、朱买臣、吾丘寿王、主父偃、严安等人，在他们的本职以外，另给侍中、常侍、给事中等加官，让他们出入禁省，随侍左右，顾问应对，参与大政。武帝曾经令严助等内侍腹心之臣与朝廷公卿大夫辩论政事，彼此以义理之文相对答，公卿大夫屡屡诎服。尊贵臣僚如卫青、霍去病、霍光、金日磾，皆加侍中，其中卫青任大司马大将军，霍去病任大司马骠骑将军，权势超过丞相。武帝还参用宦官为中书，掌尚书（少府属官）之职，侍从禁省，出纳文书。这种人日在皇帝左右，逐渐形成一个宫内决策的机构，称为“中朝”或“内朝”，与以丞相为首的政务机关“外朝”相对应。皇帝依靠中朝，加强统治；中朝则恃皇帝之重，凌驾外朝。这样，专制制度就进一步加强了。

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