对于一名企业高管而言，任务和使命的重要性可谓老生常谈。设法找到明确的任务以及最大限度激励员工完成这些任务的最佳方法，常被认为是创建正确的管理文化。大量关于卓有成效企业的论著一再强调这些问题，敦促企业高管人员去效仿“百佳企业”“日本企业”“Z理论”或当前经营良好的企业所奉行的任一流行模式。然而，关于公共行政管理方面的论著却很少涉及这些问题。除几部著名的论著外，关于政府机构的绝大多数作品几乎没有涉及组织文化。这些作品中的确会有一些章节谈到组织结构、计划、决策以及国会监督之类的问题——当然这些都是非常重要的问题——但在有关组织的具体工作内容或如何调动人员积极性方面，却只字不提。

这些书对任务和激励的话题避而不谈，在某种程度上反映了作者们的学术兴趣，但在很大程度上其实是准确地捕捉到了政府高官们的现实世界。在美国，政府高层领导人员都忙于在一个错综复杂、冲突频发且不可预测的政治环境中维护他们的机构，而政府中层管理人员则整天忙于应付这种环境对其机构造成的种种制约。

相对于企业领导人来说，政府机构领导人需要花费多得多的时间和精力来面对面地应对选民。例如，拥有近40亿美元资产、年收益达15亿美元、员工总数超过5000人的新英格兰电力公司（New England Electric System，NEES）的首席执行官每年只与董事会成员召开6次会议，每次会议约三四个小时；其中许多议题都是例行公事，会议气氛都非常友好，首席执行官也几乎总会如愿以偿。而在笔者考察联邦调查局——它是一个拥有约22400名工作人员和14亿美元预算的机构——期间，该局局长每年与其“董事会”召开会议的次数竟超过18次。The Investigators（New York：Basic Books，1978），180.">这个“董事会”其实由管理联邦调查局的几个国会委员会组成。这些会议往往冗长且充满矛盾，通常局长还得不到满意的结果。新英格兰电力公司可以使用留存收益或通过债券市场筹措资金来给各项目融资；而联邦调查局既不能留存收益也不能举债，它的经费只能来源于国会拨款。新英格兰电力公司的借款可以在贷款期限（通常为数年）内自由支配；而联邦调查局所获拨款只有一年的使用期限，到下一年度必须重新申请。另外，媒体很少调查新英格兰电力公司的情况，但经常调查联邦调查局的工作。

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