崇祯十年，朱由检在加征剿饷的诏书里曾经说过：“暂累吾民一年，除此腹心大患。”一年很快就过去了，杨嗣昌的“三月平贼”（十年十二月、十一年正月、二月）计划却无法兑现。农民起义的烽火虽暂时受到了遏止，但距离统治者希望的“荡平”还远得很。设想明廷会恪守诺言从此放下屠刀是不可能的，要继续用兵就要继续征饷。朱由检忸怩作态地表白一番不愿“失信”于民之后，就在“勉从廷议”的幌子下决定剿饷延期。

到崇祯十二年，明王朝在军事上的形势仍然没有多大起色。廷臣们归咎于兵虽多而不精，提出了抽练边兵的建议。在杨嗣昌的主持下，决定了抽练各镇精兵的具体方案：“宣府、大同、山西三镇，兵十七万八千八百有奇；三总兵各练一万，总督练三万，以二万驻怀来，一万驻阳和，东西策应，余授镇、监、巡抚以下分练。延绥、宁夏、甘肃，固原、临洮五镇，兵十五万五千七百有奇；五总兵各练一万，总督练三万，以二万驻固原，一万驻延安，东西策应，余授巡抚、副将以下分练。辽东、蓟镇兵二十四万有奇；五总兵各练一万，总督练五万，外自锦州、内抵居庸，东西策应，余授镇、监、巡抚以下分练。汰通州、昌平督治二侍郎，设保定一总督，合畿辅、山东、河北兵得十五万七千有奇；四总兵各练二万，总督练三万，北自昌平，南抵河北，闻警策应，余授巡抚以下分练。”按照这一方案，抽练总数为七十三万多名。朱由检一想到手头将有这么一大批精兵，实现“制虏灭寇”的宿愿自无问题，于是欣然报可。

这时，副总兵杨德政又想出了一着高招。他认为“流寇”之所以难平，是因为他们出没无常，流动不居；要想“灭寇”，关键在于加强地方武装。因此，他建议地方政府实行“裁练”，具体说来就是府裁去通判，设练备一职，品级相当于官军的守备；州裁去判官，县裁主簿，添设练总一职，相当于把总级别。练备、练总隶属于知府、知州、知县，专门负责训练民兵（或称乡兵）；民兵的任务是捍卫乡土，不得调往他处。并且规定数额，每府练民兵一千、州七百、县五百。这个方案得到朝廷的欣赏，杨嗣昌提议先在畿辅、山东、河南、山西实行，然后推广到其他地方。

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