前文已经提到，明代为了防止地方专权，废除了元代的行省制度，模仿宋代监司分路而治的方法，在地方各省建立了都指挥使司、布政使司和按察使司等三司分立的制度。三司分立的格局，虽然可以使它们彼此相互牵制，但这一制度存在的负面影响也随之暴露出来，那就是地方由于权力分散，对外防御与对内镇压反抗的能力大大削弱，尤其不能应对处理地方突发或重大的事件。为了弥补这些不足，更好地协调处理地方上的事务，于是在明代宣德年间以后，中央经常向各地派出总督、巡抚两类新型官员，负责处理所督与所抚地区内的行政、军事及监察等方面的事情，成为最高一级的封疆大吏，并由临时性的派遣变成长期的设置，管辖范围也变得相对固定，逐渐在都、布、按三司之外，形成了一套总督、巡抚的体制，作为新的地方行政组织。也就是说，总督、巡抚的辖区成为了两京十三布政使司之外的准行政区划了。

洪武二十四年（1391年），明太祖朱元璋责令皇太子巡抚陕西，目的是让他在开阔眼界的同时，为明朝定都选址进行实地勘察，并顺便调查在那里的秦王就蕃后的所作所为。巡抚一职，由此开始出现。永乐二年（1404年），明成祖委派负责监察的给事中雷填“巡抚广西”。到了永乐十九年（1421年），明成祖又让当时担任尚书一职的蹇义等二十六人，分别巡行天下，安抚军民。不过，这时的巡抚只是中央官员的一种临时性的工作，没有固定的官职，不仅事毕即罢，而且也没有对巡抚一职的具体权力作出明文规定。

到了洪熙宣德年间，情况有所改变。洪熙元年（1425年），明仁宗设立南畿浙西巡抚，目的是为了惩办那里的“豪右之民”横行乡里的恶行。宣德五年（1430年），为了各地税粮的征收，明宣宗又分别派遣巡抚到两京与各地去督办。这一时期，巡抚的设置较前有所稳定，职权逐渐变得明确起来，而且还有了固定的治所。

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